2025年10月，聯合國開發計畫署（UNDP）與工程顧問公司Arup聯合發布報告《Rethinking Urban Governance for Tomorrow’s Cities in Asia-Pacific》。核心數字直接：亞太城市人口將從2023年的24.8億成長至2050年的33.8億，27年新增9億人。氣候衝擊與都市擴張同步加速，兩者交疊的壓力窗口比多數政府的規劃週期短，這是報告選在此時出版的原因。

過去十年，治理框架的缺口從「潛在風險」變成了「已在發生的代價」。曼谷洪災、北京熱浪、南亞暴雨內澇，每次事件後調查的結論都指向同一個地方：失靈的不是硬體，而是協調機制和跨部門應變能力的整體缺位。

報告說了什麼：9億人與三A框架

UNDP這份報告分析了曼谷、北京、艾哈邁達巴德（印度）、菲律賓洛伊洛四個城市案例，並在亞太多個城市進行問卷調查。調查結果裡有一個數字值得單獨說清楚：氣候風險在受訪者列出的緊迫挑戰中排名第二，僅次於經濟不平等。排名本身不新鮮，但背後的含義是，城市居民已經把氣候威脅感知為當下的生計問題，而不是下一代的環境議題。

報告提出的核心架構稱為「三A治理」：預期性（Anticipatory）、適應性（Adaptive）、敏捷性（Agile）。預期性指的是利用氣候數據與模型，在事件發生前調整政策；適應性指的是治理結構能夠對持續變化的環境做出修正，而不是靠固定計畫撐到底；敏捷性指的是跨部門、跨層級的快速協調能力，在危機期間不卡在公文流程裡。

三A架構配套三個操作工具：資料利用（氣候感測網路和共享資料平台）、參與式預算（讓社區居民決定韌性投資優先序）、創新融資（氣候債券、多邊開發銀行）。這三個工具本身不新奇，報告強調的是：沒有治理框架配套，工具效果都會在部門壁壘裡打折。

非正式居住區和較小城市是報告另一個重點。這類城市的問題不是資源最少，而是行政能量最薄弱，同時面對能源效率低和廢棄物處理基礎設施不足的雙重困境。9億新增人口裡，大比例會流向這類城市，而不是流向新加坡這樣的全球城市。

為什麼台灣不能置身事外

台灣的城市規模大多屬於「中型城市」，恰好落在報告中識別為最脆弱的那一類。六都以外的縣市，行政資源有限，但面對的氣候壓力並不比大城市少。颱風路徑每年都在調整，地震帶的活動頻率維持高水準，都會區的熱島效應在過去十年已讓夏季夜溫持續攀升。

台灣的氣候壓力是多重風險同步疊加：颱風豪雨觸發土石流、平地淹水；地震損壞的基礎設施若修復不及，在下一次颱風前就成為新弱點。這種「複合式風險」的性質，要求的是跨部門協調能力，而不是各局處各備一份應變計畫。

人口老化把問題再疊一層。疏散需要體力和資訊取得能力，高齡化社區的應對能力本來就弱，但颱風和地震高風險地區往往同時是人口外流、老齡化比率最高的地方。這是經濟重力長期作用的結果，不是治理能解決的問題，但治理框架如果假設居民都有能力自行疏散，代價會很具體。

新加坡和首爾做了什麼，台灣能接住哪些

新加坡的關鍵不是資源多，而是時間尺度。新加坡城市規劃採10到50年視野，氣候適應方案從規劃初期就納入設計條件，不是事後補丁。感測器網路、即時洪水監測、熱島圖層讓預期性治理有實際基礎，不只停在政策文件。

首爾的重點在制度結構。韌性辦公室（Seoul Resilience Office）有授權直接調動各局資源，不需逐一透過市長辦公室。這解決了亞太城市最常見的失靈：危機時指揮鏈太長，回應速度跟不上災害速度。首爾另設獨立編列的氣候適應預算，讓韌性投資不需要每年跟其他局處競爭。

台灣有意願、有部分技術基礎，但缺制度結構。各縣市災害防救計畫通常是條列式應變程序，縣市之間沒有常態化橫向協調機制，跨縣市的流域治理往往因行政邊界出現空白。

台灣不需要直接複製首爾模型，但可以建立「韌性協調人」制度，在縣市層級指定有跨局協調授權的角色。參與式預算在台灣多個縣市已有操作經驗，可以延伸到氣候韌性投資的優先序。最欠缺的是資料共享平台：氣象局、水利署、地調所、各縣市消防局各有資料，但沒有整合的即時共享機制，這個缺口在複合式災害時就是協調盲點。

UNDP這份報告的意義不在於提出新奇政策工具，而在於把「治理是決定性因素」這個判斷說清楚。硬體投資可以趕工，治理能力的建立需要時間和制度設計。台灣現在的問題是：氣候壓力累積的速度，已經開始超過地方治理現代化的節奏。這是從洪水頻率、熱浪天數、地震記錄讀出來的結構性趨勢。要縮短這個差距，從建立橫向協調機制和資料整合平台開始，比宣告「打造韌性城市」的願景更有實際意義。